"중앙의 지역 통솔, '기초 정당공천' 폐지해야"

1991년 지방자치 재개 이후 초대 지방선거당시 광역의회의원과 단체장에는 제도적으로 정당추천제가 도입되었으나, 기초자치단체에 관해서는 정당추천(공천)이 명문화되지 않았다. 따라서 동 선거에서는 기초의원에 대한 정당공천이 배제되었으며 정당후보자들은 선거홍보물에 정당경력을 표방을 함으로써 사실상의 정당공천과 같은 효과를 거두기도 하였다.

 1995년 4월에는 기초의원선거에서 정당공천이 배제되도록 법률을 개정하게 되었다.

2005년 8월의 개정에서는 '공직선거및선거부정방지법' 법률이 '공직선거법'으로 명칭이 바뀜과 동시에, 다수의 민의에 반하여 기초의회선거에서도 정당의 후보자추천을 허용되었으며, 2006년도에는 개정 법률에 따라 지방선거가 이루어졌다.

   2. 정당공천제의 장단점

   장점은 ▷첫째, 지방자치가 정치중립적인 행정이 아니라 지방정치로서의 의미를 지니게 하며, 정당정치를 통하여 대의민주주의를 실현할 수 있다. ▷둘째, 정당을 매개로 중앙정치와 지방정치를 연계함으로써 정치의 효율성을 높일 수 있다. ▷셋째, 정당인들에 대한 정치훈련과 지방정치인의 중앙무대 진출을 위한 통로 역할을 수행할 수 있다. ▷넷째, 지방권력의 개인화를 방지할 수 있으며, 정당의 정강과 정책에 대한 비판을 통하여 책임정치와 책임행정을 기할 수 있다. ▷다섯째, 선거인의 후보자 선택이 용이해지고 유권자의 투표참여를 높일 수 있다. ▷여섯째, 정당의 뿌리가 지방에 내리게 되어 당내 민주화를 이룰 수 있으며, 중앙당의 전횡을 막을 수 있다. ▷이 밖에도 기초의원선거에 정당공천제가 도입되면 비례대표제를 통하여, 여성이나 장애인, 직능인 등 지역구 선거를 통해 당선되기 어려운 계층의 지방정치 참여를 확대하게 되며 참신한 인사를 후보자로 내세울 수도 있다.

   단점은 ▷첫째, 정치적 성격이 낮은 지방행정이 정당개입으로 합리성을 상실하게 되어 비능률을 초래한다. ▷둘째, 정당후보자들은 당선이후 중앙당이나 지역 국회의원에게 예속될 가능성이 높다. ▷셋째, 중앙당의 영향으로 지방자치의 제도적 분권이 정당을 통하여 집권화될 수 있다. ▷넷째, 지방선거가 과열되고 지방자치가 정당정치로 변질될 우려가 있다. ▷다섯째, 정당 간 대립으로 지방의회의 기능이 마비되고, 단체장과 지배적 의회구성원의 소속정당이 다를 경우 마찰이 심화된다.  ▷그밖에 정당공천이 비민주적으로 이루어질 경우 공천대가로 금품이 수수될 수 있으며, 유능한 인사보다는 정당에 충성하는 사람이 공천될 수도 있다. 그리고 공천제의 장점이 되는 여성 등의 정책적 참여가 어려워진다. 

3. 기초자치단체의 정당공천폐지의 당위성
- "헌법정신, 지방자치정신에도 부합...'폐지' 바라는 여론 따라야"

    1999년도의 헌법재판소 판례에 의하면 기초의회의원선거의 정당표방금지에 대하여 헌법재판관 전원일치로 당시의 지방의회의원선거법 제56조가 위헌이 아니라고 판단하였다. 당시 헌재는 후보자의 정당표방금지로 인한 지방자치제의 보장이라는 이익이 후보자의 공무담임권 및 선거운동자유의 침해로 인한 손해보다 더 크므로 두 법익에 대한 균형적 요건을 갖추었다고 보았던 것이다. 헌법재판소 결정은 기초의회의원후보자의 정당표방금지에 대한 위헌결정이므로 정당공천배제는 결코 헌법정신에 어긋나지 않는다고 볼 수 있다. 따라서 이러한 경우에는 주권자인 국민의 여론을 존중하는 것이 헌법정신과 지방자치정신을 존중하는 것이 될 것이다.

선행연구에 의하면, 대부분의 계층에서 기초의회의원의 정당공천에 반대하고 있으므로 이를 수용하는 것이 민주주의 정신에 부합된다 할 것이다. 뿐만 아니라 기초자치단체장도 기초의회의원보다 더욱 정치적인 영향에서 벗어나야 한다는 것이 2003년도 헌법재판소의 판결문에서도 나타나고 있으며, 기초자치단체장에 대한 정당공천제를 허용하는 현행 선거법 규정이야말로 위헌성이 있다는 주장도 제기되고 있다(신봉기, 2005).  이러한 논의에 의하면 기초자치단체장선거에서의 정당공천폐지 역시 헌법정신에 부합될 뿐 아니라 지방자치정신에도 부합된다 하겠다. 그리고 선행연구에 의하면 대부분의 계층에서 정당공천제의 폐지입장을 보이고 있으므로 이를 수용하는 것이 순리라고 보여 진다. 

   선진 외국에서는 기초단체장의 정당공천제를 점차 배제하거나 무소속 비율이 증가하고 있는 추세이다.  풀뿌리 민주주의 국가로서 오랫동안 정당정치가 자리 잡아 온 미국의 경우, 주(州)단위 선거는 정당의 주도로 실시되나 지방선거에는 정당참여가 허용되는 주(30%)와 금지되는 주(70%)로 구분된다. 예를 들어, 뉴욕주에서는 지방선거에 정당이 관여하지만 캘리포니아주는 정당의 관여를 제도적으로 배제하고 있으며, 미국의 지방정부는 3/4이상이 정당표방금지제(non-partisan)를 채택하고 있다. 이로 인해 미국은 기초단체장 선거에서 정당공천을 배제하는 경향이 1975년 64%에서 1998년 81%로 크게 증가하였다. 

일본은 법적으로 정당공천을 허용하고 있으나, 2000년의 경우 무소속 100%인 작은 규모의 점촌장을 제외하더라도 지사, 시장, 특별구청장을 모두 막나하면, 무소속 비율이 99%이상으로 거의 모든 지방자치단체장들이 무소속 출신이고, 1990년에 비하면 뚜렷한 증가의 추세이기도 하다. (박영강/지방분권국민운동 공동정책위원장, 2008)

    4. 맺음말
- "당리당략, 중앙에서 지역 통솔하려는 집권적 사고...'기초'만이라도 정당공천 폐지해야"

  우리나라는 모든 여론조사에서 나타난 것과는 반하게 한나라, 민주, 민노 등 주요 정당 모두가 정당추천제를 원하고 있으며, 반대 여론이 드세면 공천제 개선안을 제안하는 소극적 태도로 일관하고 있다. 그 이유는 진정한 지방분권화에는 관심이 없고, 오로지 중앙에서 지역을 통솔하는 집권적 사고가 뿌리 깊게 내리고 있는 현실을 한번 더 입증할 뿐이다.

기초자치단체에 관한 정당공천문제는 지방자치의 신장이나 민주화의 확대라기보다는 당리당략과 관련된 문제로 나타나는 경향을 보이고 있다. 1995년도의 초대통합선거과정에서 당시의 야당은 기초의회의원의 정당공천을 주장한 바 있으며(신봉기, 2005), 2006년도의 지방선거에서 기초의회의원선거의 정당공천제와 중대선구제가 도입된 것은 각 정당의 입장을 반영한 것일 뿐 국민들의 여론과는 너무나 동떨어진 것이었다. 

   지방선거에서 정당공천제를 영구히 폐지하는 것은 바람직하지 않을 수 있겠지만, 지금과 같이 비민주화된 우리의 정당문화와 정치적 풍토 하에서는 상당기간 기초자치단체만이라도 정당정치의 폐해로부터 보호되어야 할 필요가 있다.

    최근의 기초의원 공천제에서 나타난 바와 같이 지방자치정신을 후퇴시키고 있는 것은 정치권이 여론을 두려워하지 않는다는 것이다. 따라서 국민이 바라는 분권화와 민주국가를 이루기 위해서는 참여하고 단결하여 결집된 힘으로 정치권의 자의성을 분쇄하지 않으면 안 될 것이다.

조진형 / 지방분권운동 대구경북본부 상임대표. 금오공대 교수

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