대구시 신청사와 통합신공항 재원 마련은?

대구 지역에서 굵직한 공공사업이 진행 중이다. 우선, 지난 해 12월에 대구시청 신청사 위치가 옛 두류정수장 터로 결정되었다. 새 부지는 도시철도 2호선 감삼역에서 200미터 거리로서, 두류역에서 죽전역에 이르는 인근 지역에 개발 물결이 일어날 것이다. 또 현재의 본청 자리와 별관(경북도청 후적지) 부근도 크게 달라질 것이다.

또 대구 통합신공항 이전도 확정되었다. 1월 하순의 주민투표 후에도 혼선이 빚어지고는 있지만, 이전한다는 방침은 변함이 없다. 군공항(K2)이 이전되면 소음과 건축 고도제한이 해결되므로 700만 제곱미터에 달하는 광활한 후적지와 인근 지역, 그리고 공항 신설 지역에 엄청난 변화가 예상된다.

수익자 부담 원칙

이런 공공사업에 투입될 비용을 누가 부담하는 것이 옳을까? 상식인이라면 이렇게 답할 것이다. ‘그 사업으로 이익을 보는 사람부터 부담하고, 부족하면 우리 모두의 돈 즉 일반 세금으로 충당해야 한다.’ 공공사업으로 특별한 이익을 얻는 자가 그 이익의 범위 내에서 사업비용을 부담한다는 원칙 즉 ‘수익자 부담 원칙’을 우선 적용해야 한다는 것이다. 그런데 현실 제도는 이런 상식을 비켜가고 있다.

공공사업의 수익자는 크게 세 집단으로 나눌 수 있다. 첫째로, 사업의 영향을 받는 지역의 토지소유자가 있다. 둘째로, 공공사업에 직접 참여하여 공사를 수주하거나 건설에 필요한 물품을 공급하는 기업이 있다. 셋째로, ‘공공’사업인 만큼 국민 내지 지역주민 전체도 물론 수익자이다.

‘수익자 부담 원칙’을 적용한다면 세 집단 중 가장 우선적으로 재원을 부담해야 할 집단은 어느 쪽일까? 당연히 첫째 집단이다. 공공사업에 아무런 기여도 하지 않으면서 단지 그곳에 토지를 소유하고 있다는 이유만으로 불로소득을 얻기 때문이다.

둘째 집단은 어떨까? 공사에 관련된 시공업자, 납품업자가 공공사업 덕에 특별한 이익을 얻기는 하지만 그래도 그건 경제 활동에 따른 정당한 대가라는 점에서 토지 불로소득보다 당연히 후순위가 된다. 또 시공과 납품으로 버는 소득은 다른 기업과 마찬가지로 각종 조세의 대상이 되므로 간접적으로 공공사업의 비용을 부담하는 셈이다.

토지 불로소득이 재원 1순위

그럼 셋째 집단, 즉 공공사업의 혜택을 받는 일반 주민은 어떨까? 고속도로처럼 직접적인 수혜자를 구분할 수 있는 경우에는 통행료를 징수하면 된다. 그러나 수혜자를 특정하기 어렵고 또 돈을 안 낸다고 해서 수혜를 막을 수도 없는 경우에는 일반 조세로 재원을 마련할 수밖에 없다. 다만, 혜택이 지역적으로 차이가 난다면 대체로 땅값에 반영되기 때문에 첫째 집단에 준해서 다루면 된다.

이렇게, ‘수익자 부담 원칙’에 따른다면 토지소유자가 비용 부담의 제1순위라는 점이 확실하게 드러난다. 그럼 토지 불로소득을 어떻게 징수하는 것이 좋을까? 공공사업 전후에 매매가격이 1억 원에서 3억 원으로, 임대가격이 월50만 원에서 월150만 원으로 뛴 경우를 상정해보자. 정리하면 아래 표와 같다.


우선, 매매가격 상승액 2억 원을 징수하는 안이 떠오른다. 하지만 이런 세금을 매겨도 임대가격 상승액은 토지소유자의 불로소득으로 남는다. 또 매매가격 상승액이 클 경우 땅을 팔기 전에는 세액을 현금으로 마련하기 어렵다. 그래서 양도소득세처럼 매각할 때 징수한다면, 소유자가 웬만해서는 땅을 팔지 않으려고 하여 시장 기능을 해치게 된다.

토지보유세 강화하면 일석다조 효과 난다

그렇다면 토지소유자에게 임대가격 상승액을 보유세로 계속 징수하면 어떨까? 공공사업과 무관한 종전의 임대가격 월50만 원을 제외하고 상승액인 월100만 원을 징수한다는 것이다. 이렇게 하면 토지 불로소득이 거의 사라진다. 땅의 매매가격이 크게 변하지 않게 되며, 따라서 매매가격 상승액은 별도로 징수하지 않아도 무방하다. (더 자세한 설명은 글 말미에 첨가하였으니 참고해주시기 바란다.) 요약하자면, 공공사업 재원으로는 토지 불로소득이 제1순위이고, 구체적으로는 임대가격 상승액을 보유세로 징수하는 방식이 좋다는 것이다.

공공사업만이 아니라 좀 더 범위를 넓혀 생각해보면 토지보유세는 정부 일반 재원을 위해서도 최적의 방안이다. 토지보유세를 전국 토지에 대해 부과하면서 그 세수입만큼 부가가치세를 감면하는 세제 개편을 단행하면 일석다조의 효과가 난다. 정부 재원을 정의롭게 마련하고, 시장의 효율성을 높여 경제가 피어나며, 경제적 불평등을 대폭 시정할 수 있다. 당연히 부동산 투기도 근절된다. 최근 서울 집값이 엄청나게 뛰어오르자 문재인 정부에 비상이 걸렸다. 그런데 왜 이런 근본 대책은 외면하고 ‘핀셋 대책’만을 수없이 내면서 미적대는지 아쉽다.

* 추가 설명:
엄밀하게 말하면, 임대가격 상승액을 징수하더라도 이자율이 등락하면 매매가격은 그 반대 방향으로 변합니다. 그러나 매매가격이 일정하게 유지되도록 만드는 방법도 있습니다. 임대가격 중 특정 시점의 매매가격에 대한 이자를 초과하는 금액을 보유세로 징수하면 됩니다. 이렇게 하면 땅주인이 토지 소유로부터 얻을 수 있는 이익은 특정 시점의 매매가격에 대한 이자뿐입니다. 따라서 매매가격은 변하지 않고 일정하게 유지되며, 매매가격 상승액은 당연히 0이 됩니다. 이런 세금을 필자는 ‘지대이자차액세’ 또는 ‘이자공제형 지대세’라고 부릅니다. 여기에서 지대는 토지 임대가격과 같은 뜻입니다.

[김윤상 칼럼 88]
김윤상 / 자유업 학자, 경북대 명예교수. 평화뉴스 칼럼니스트